Testul de integritate profesională reprezintă crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu, materializate prin operaţiuni disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei acestuia, determinând astfel gradul de afectare a climatului de integritate instituţională şi riscurile de corupţie în cadrul entităţii publice în procesul evaluării integrităţii instituţionale.
Testorul este angajatul Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate abilitat cu atribuţii şi competenţe de aplicare a testelor de integritate profesională.
Sunt noțiunile date de Legea nr. 325 din 23.12.2013 privind evaluarea integrităţii instituţionale.
Plan pentru testarea aleatorie a funcționarilor publici
În speța pe care o vom rezuma, reclamantul era șeful unei subdiviziuni teritoriale a Inspectoratului pentru Protecția Mediului (IPM). La 29 februarie 2019, Centrul Național Anticorupție (CNA) a inițiat o procedură de testare a integrității profesionale a angajaților IPM, după ce a identificat riscuri de corupție. În acest sens, a fost elaborat un plan pentru testarea aleatorie a funcționarilor publici angajați la IPM.
Pe data de 22 mai 2019, o persoană necunoscută a telefonat la biroul reclamantului și a denunțat tăierea ilegală a unor copaci. La locul indicat în denunț, reclamantul a constatat că S. a tăiat un copac cu o drujbă. S. acționa sub acoperire pentru a testa integritatea profesională a reclamantului. Acesta i-a sugerat reclamantului că problema ar putea fi rezolvată fără a urma o procedură oficială și i-a oferit diverse bunuri drept mită. Reclamantul a respins această sugestie și a întocmit un proces-verbal pentru contravenția administrativă comisă de S., aplicându-i o amendă.
Ulterior, S. s-a prezentat la biroul reclamantului pentru a arăta dovada achitării amenzii, moment în care a fost informat că drujba folosită la comiterea contravenției administrative trebuie confiscată.
Observațiile Guvernului
Conform observațiilor depuse de Guvern, reclamantul i-ar fi făcut semn lui S. să nu vorbească pentru a nu fi auziți, după care au ieșit afară, iar reclamantul i-ar fi spus că a trebuit să întocmească procesul-verbal din cauza plângerii și a prezenței unui pădurar local. Totodată, i-ar fi promis lui S. că îl va ajuta în viitor dacă acesta îl va avertiza din timp. S. l-a întrebat pe reclamant dacă are nevoie de drujbă (aparent oferind-o drept mită), iar reclamantul ar fi răspuns afirmativ, arătându-i o mașină unde aceasta putea fi lăsată. S. a înregistrat în secret evenimentele.
Într-o decizie din 28 ianuarie 2020, judecătorul care anterior a autorizat testarea reclamantului (din cadrul Judecătoriei Chișinău sediul Centru), a examinat toate materialele referitoare la un număr de funcționari publici care fuseseră testați în perioada relevantă, inclusiv înregistrările audiovizuale. Acesta a constatat că mai mulți funcționari publici, inclusiv reclamantul, nu au promovat testul de integritate profesională.
Testul de integritate – temei de concediere
Pe data de 19 mai 2020, după audierea reclamantului în comisia disciplinară a IPM reclamantul a fost concediat pentru nepromovarea testului de integritate.
Reclamantul a contestat în instanță decizia de concediere susținând că a fost provocat să comită abaterea disciplinară și că sancțiunea aplicată a fost disproporționată.
La 3 noiembrie 2020, Judecătoria Chișinău (sediul Râșcani) a respins acțiunea ca nefondată. Instanța a constatat că tendința reclamantului de a comite astfel de abateri era evidentă din înregistrările video ale evenimentelor din 22 mai 2019, care au fost examinate în cadrul ședinței, și din faptul că reclamantul a rambursat voluntar statului contravaloarea drujbei între timp. Instanța nu a examinat argumentul reclamantului referitor la provocare. Instanțele superioare au menținut hotărârea.
În fața CEDO, reclamantul a susținut că a fost provocat de agenți care acționau în numele statului, ceea ce a condus la un proces inechitabil. Mai mult, acesta nu a avut posibilitatea de a se adresa instanței care confirmase rezultatele testării integrității sale profesionale prin decizia din 28 ianuarie 2020.
Reclamantul a invocat art. 6 § 1 din Convenție, al cărui text relevant este următorul:
“Orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil … de către o instanţă independentă şi imparţială…”.
Procedurile din prezenta cauză privesc un litigiu referitor la decizia prin care i s-a aplicat reclamantului o sancțiune disciplinară. În ceea ce privește existența unui „drept”, aceste proceduri erau decisive pentru drepturile reclamantului, întrucât ele ar fi putut duce la anularea sancțiunii disciplinare impuse, în cazul în care apelul său ar fi fost admis.
Referitor la natura „civilă” a unui astfel de drept, legislația națională permite unui funcționar public împotriva căruia a fost aplicată o sancțiune disciplinară să o conteste în instanță, iar reclamantul a uzat de acest drept. În consecință, articolul 6 este aplicabil în latura sa civilă (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá împotriva Portugaliei (nr. 55391/13 și alte două, §§ 112 și 117-120, 6 noiembrie 2018)).
Reclamantul a susținut că a fost provocat de agenți ai statului, ceea ce a determinat ca procedurile judiciare ulterioare să fie inechitabile.
Guvernul s-a apărat invocând că reclamantul a picat testul de integritate profesională acceptând o mită în schimbul aplicării unei sancțiuni mai blânde pentru S. Cerințele legale referitoare la planificarea și desfășurarea unor astfel de teste au fost respectate. La examinarea materialului probator pentru a decide dacă reclamantul a promovat testul de integritate profesională, instanța relevantă a analizat și acțiunile agentului sub acoperire implicat. În acest context, instanța a constatat că existau motive suficiente pentru a considera că reclamantul ar fi comis abaterea disciplinară relevantă chiar și fără implicarea testorului.
Curtea a menționat că este conștientă de dificultățile inerente sarcinii autorităților de a descoperi și colecta dovezi ale corupției. Corupția rămâne adesea neraportată, deoarece părțile implicate în astfel de înțelegeri ilicite beneficiază de pe urma lor. În consecință, autoritățile sunt din ce în ce mai des nevoite să recurgă la agenți sub acoperire, informatori și practici ascunse.
Una dintre aceste practici este testarea integrității profesionale, care nu se concentrează pe colectarea de probe pentru investigații penale, ci pe determinarea nivelului de coruptibilitate într-un anumit grup de persoane. Aceasta aduce beneficii clare societății: autoritățile pot obține o imagine mai clară asupra riscului de corupție și pot planifica activități pentru reducerea acestui risc, iar posibilitatea ca orice ofertă de mită să facă parte dintr-un test de integritate are un efect preventiv evident.
Ghidului Tehnic al Convenției Națiunilor Unite împotriva Corupției
Corupția a devenit o problemă majoră în multe țări, așa cum reiese, de exemplu, din textul Ghidului Tehnic al Convenției Națiunilor Unite împotriva Corupției, care prevede posibilitatea utilizării operațiunilor sub acoperire și a celor de provocare.
Convenția Penală a Consiliului Europei privind Corupția autorizează utilizarea tehnicilor speciale de investigație, cum ar fi agenții sub acoperire, care pot fi necesare pentru colectarea de probe în acest domeniu, cu condiția ca utilizarea acestora să fie compatibilă cu obligațiile lor juridice internaționale, în special în ceea ce privește protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
În context civil, deși cu scopul de a asigura dreptul victimei la despăgubiri și nu pentru sancționarea funcționarului public vizat, Ghidului Tehnic al Convenției Națiunilor Unite împotriva Corupției impune statelor membre să prevadă în legislația lor internă proceduri eficiente pentru obținerea de probe în proceduri civile care decurg dintr-un act de corupție.
Utilizarea metodelor speciale de investigație – în special tehnicile sub acoperire – nu poate, în sine, să încalce dreptul la un proces echitabil.
Totuși, din cauza riscului de incitare implicat de astfel de tehnici, utilizarea lor trebuie menținută în limite clare (a se vedea, mutatis mutandis, Ramanauskas împotriva Lituaniei, nr. 74420/01, §§ 51 și 55, CEDO 2008).
Provocarea din partea poliției are loc atunci când ofițerii implicați – fie membri ai forțelor de securitate, fie persoane care acționează la instrucțiunile acestora – nu se limitează la investigarea activității infracționale într-un mod esențial pasiv, ci exercită o influență asupra persoanei în cauză, astfel încât să incite comiterea unei infracțiuni care altfel nu ar fi fost comisă, în scopul de a face posibilă constatarea infracțiunii, adică obținerea de probe și inițierea unei urmăriri penale (a se vedea Ramanauskas, citat mai sus, § 55).
Pentru a decide dacă investigația a fost „esențial pasivă” în cazurile penale, Curtea va examina motivele care au stat la baza operațiunii sub acoperire și conduita autorităților care au desfășurat-o. Curtea se va baza pe existența unor suspiciuni obiective conform cărora reclamantul ar fi fost implicat în activități infracționale sau ar fi fost predispus să comită o infracțiune (a se vedea Akbay și alții împotriva Germaniei, nr. 40495/15 și alții 2, § 114).
Atunci când trasează linia de demarcație între o infiltrare legitimă a poliției și provocarea de a comite o infracțiune, Curtea va examina, de asemenea, dacă reclamantul a fost supus presiunilor pentru a comite infracțiunea (ibid., § 116).
Sarcina probei este a autorităților. Revine acuzării obligația de a demonstra că nu a existat incitare, cu condiția ca afirmațiile inculpatului să nu fie în mod evident improbabile. În practică, autoritățile pot fi împiedicate să își îndeplinească această obligație din cauza lipsei unei autorizări formale și a unei supravegheri adecvate a operațiunii sub acoperire (Bannikova împotriva Rusiei, nr. 18757/06, 4 noiembrie 2010, § 48).
Este necesară o procedură clară și previzibilă pentru autorizarea măsurilor de investigare și supravegherea lor corespunzătoare. Supravegherea judiciară este mijlocul cel mai adecvat în cazurile de operațiuni sub acoperire (Bannikova, §§ 49-50).
Curtea consideră că supunerea unei persoane unui test de integritate profesională, creând astfel artificial o situație în care este verificată hotărârea acesteia de a respecta regulile de conduită profesională, nu constituie în sine o provocare și nu este incompatibilă cu cerințele articolului 6 § 1 din Convenție (§ 56).
Planificarea, desfășurarea și evaluarea unei testări trebuie supusă unor garanții procedurale solide
Probele de abatere rezultând din testarea integrității profesionale pot fi adesea decisive pentru rezultatul procedurilor disciplinare împotriva persoanei testate. Prin urmare, este necesar să se asigure că planificarea, desfășurarea și evaluarea unei astfel de testări sunt supuse unor garanții procedurale solide. Acestea trebuie să includă dreptul persoanei vizate de a contesta rezultatele testului în instanță, precum și obligația instanțelor naționale de a analiza în mod corespunzător argumentele invocate, inclusiv orice apărare referitoare la provocare (§ 57).
În speță, înainte de efectuarea testului de integritate, autoritățile nu aveau suspiciuni obiective că reclamantul ar fi fost implicat în activități interzise sau că ar fi fost predispus să participe la astfel de activități, aspect care reprezintă un element important în determinarea dacă o persoană a fost supusă provocării la infracțiune în cadrul procedurilor penale (Ramanauskas, § 56).
Cu toate acestea, scopul testării integrității profesionale nu este neapărat de a verifica suspiciunile deja existente cu privire la o anumită persoană. Atunci când se efectuează teste aleatorii asupra unui grup întreg de persoane, este important ca autoritățile să identifice și să demonstreze clar existența unui risc de comportament corupt în cadrul acelui grup.
În acest sens, lipsa unor cunoștințe prealabile despre o conduită reprobabilă are o importanță mai redusă în contextul testării integrității profesionale decât în cadrul procedurilor penale.
În cazul reclamantului, autoritățile au identificat clar un risc de corupție în cadrul IPM, fapt confirmat și de un judecător.
Reclamantul a invocat în fața instanțelor naționale în mod expres faptul că a fost victima unei provocări. Instanța de judecată a decis în baza dosarului, fără a-l audia pe reclamant sau a analiza probele și susținerile acestuia, inclusiv cele referitoare la provocarea invocată.
Aspecte precum dacă reclamantul a fost victima unei provocări și, în caz afirmativ, ce consecințe implică o astfel de constatare, nu puteau fi soluționate în mod corespunzător fără a-l audia pe acesta și pe testor în cadrul unor proceduri contradictorii.
Reclamantul nu a avut posibilitatea de a ataca decizia judecătorească
În plus, reclamantul nu a avut posibilitatea de a ataca această decizie, în timp ce cealaltă parte putea nu doar să facă apel, ci și să solicite examinarea oricăror aspecte suplimentare de către instanță (conform art. 17 din Legea privind evaluarea integrităţii instituţionale nr. 325 din 23.12.2013).
Guvernul a susținut că reclamantul putea prezenta orice argumente și probe în fața comisiei disciplinare și a instanțelor atunci când a contestat decizia IPM de a-l concedia. Totuși, până la acel moment, decizia crucială – dacă a promovat sau nu testul de integritate profesională – fusese deja luată, iar instanțele în cadrul procedurilor de concediere erau împiedicate prin lege să o redeschidă sau să o ignore.
Constatarea Judecătoriei Chișinău sediul Centru conform căreia nu a existat provocare la infracțiune nu a fost susținută de o motivare corespunzătoare, bazată pe fapte, astfel neabordând în mod adecvat argumentul reclamantului.
Procedurile au fost afectate de deficiențe procedurale
În plus, procedurile au fost afectate de deficiențe procedurale, în special prin nerespectarea principiului egalității de arme, neascultându-l pe reclamant și nepermițându-i acestuia să facă apel, posibilitate disponibilă doar celeilalte părți. Imposibilitatea altor instanțe (care au examinat legalitatea concedierii) de a aborda în vreun fel problema provocării – instanțe care au avut ocazia să asculte părțile și să le analizeze argumentele – nu îmbunătățește situația.
Curtea a constatat că instanțele naționale nu au examinat în mod corespunzător argumentul reclamantului referitor la provocarea la infracțiune și nici nu au asigurat caracterul contradictoriu al procedurilor. Prin urmare, garanțiile unui proces echitabil nu au fost respectate.
În consecință, a existat o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție.
Cauza Cavca împotriva Republicii Moldova, nr. 21766/22, 9 ianuarie 2025.
În fața Curții, reclamantul a fost reprezentat de I. Cobîşenco, avocat care activează în Chișinău.
